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| 我国石油安全面临的形势和对策（下） |
| 2001年04月26日 |
| 三、我国石油安全的主要对策 （一）健全石油工业管理体制和法律法规，培育和发展统一开放、竞争有序的市场体系 保障石油安全战略有效实施的重要条件是建立完备的石油工业管理体制。经过100多年的发展，欧美等石油生产国和消费国普遍通过立法和行政手段，健全管理主体，规范市场运作，实施宏观调控，已形成了普遍认同的石油管理体制，即在立法的基础上，政府制定政策、监管机构统一监管、企业商业化运作。亚太地区和一些处于经济体制转型过程中的国家如：澳大利亚、哈萨克斯坦、俄罗斯、罗马尼亚、巴西、阿根廷、南非等，目前也在借鉴欧美国家的通行做法，对本国的石油工业管理体制进行改革。 十几年来，我国石油工业的改革不断深化，特别是石油企业的改革取得了显著进展，但是，面对我国日益突出的石油安全问题，扩大对外开放和“走出去”发展的迫切需要，石油市场的变化与波动，国内石油企业重组改制等新情况，政府管理体制改革则相对滞后。主要表现为：缺乏统一健全的管理和监督主体，监管职能过于分散。由此导致对石油工业发展中的一些重大问题缺乏统筹考虑、统一规划，石油法规体系不健全，政策不配套；市场体系尚不完善，缺乏有效的竞争；调控机制不够灵敏，对市场运作和企业行为缺乏规范、有效的监督。这既不适应社会主义市场经济发展的要求，也不利于国家石油安全战略的规划与实施。 借鉴国外成功经验，结合我国实际，建议：加强能源综合管理。或将管理能源的主要职能合并到国家综合管理部门；或适时成立能源部，统筹包括石油在内的整个能源工业。同时，在国家能源综合管理部门内，设立相对独立的石油（天然气）监管机构，以保证国家法律、法规和政策的贯彻实施。国家能源综合管理部门侧重制定政策、规划，负责综合平衡。监管机构在政策法规框架下，对油气资源、市场准入、价格调控、服务标准、信息数据，以及质量、安全、环保等实行统一监管，把执法监督的职能落到实处。 尽快修订出台对外合作开采我国陆上和海上石油资源条例、石油天然气管道保护条例及实施细则。抓紧制定关于中国企业从事境外石油勘探开发、国家石油储备、原油成品油生产流通管理等行政法规。对石油开发、储运、加工、储备、流通贸易、对外合作、境外投资，以及管理主体、机构职能等方面作出规范，为尽早出台《石油法》奠定基础。 配套完善支持石油工业发展的有关政策。修订产业政策和指导外商投资产业目录；调整和简化石油税制，将油气田企业现行的生产型增值税改为消费型增值税，合并资源税和资源补偿费；制定鼓励石油风险勘探和提高油气采收率的政策。 引入竞争机制，形成统一开放、有序竞争的市场环境。取消上下游领域和南北海陆地域的限制，为石油企业开辟更广阔的发展空间。全面开放上游和管道领域，吸引国内外资本参与勘探开发和管道运输。取消原油进口配额管制，建立原油期货和现货交易的市场窗口。在国家控制成品油进口的前提下，放开油品零售。实行城镇天然气分销领域的公司化经营，将天然气配售公司和市政管理分开。同时，进一步转变政府管理方式，以法律和经济手段为主实施宏观调控，更大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，建立市场形成价格的机制。 （二）加强油气勘探，保证国内石油基本供给 当前，制约我国石油工业发展的瓶颈是资源接替紧张，稳产增产难度较大，搞的不好，目前年产1.6亿吨的生产水平也很难维持。因此，必须优先加强国内勘探，努力增加石油后备储量，保持必要的石油自给率，以站稳应对国际风云的脚跟，这是制定我国石油安全战略的一个基本出发点。 我国石油工业具有持续发展的资源潜力。据1994年第二次全国油气资源评价,全国石油资源量约940亿吨，最终可采储量约140亿吨。截止1999年底，已探明石油可采储量59.3亿吨，剩余石油可采储量24.6亿吨，储采比为15∶1，还有待探明可采储量80亿吨以上，特别是我国西部地区、海域和南方，勘探程度较低，资源潜力较大。 形成石油勘探领域的竞争机制，发挥国际国内的人才、技术和资金优势，加大勘探力度。要制定相关政策，引导石油企业增加勘探投入，吸引民间和国外资金的参与。支持和鼓励勘探新理论、新技术的研究与应用。加快西部资源接替，高度重视我国南海石油开发，力争南方海域石油勘探有新的突破。逐步改善储采结构，为石油工业持续发展提供可靠的资源基础。油田开发要依靠科技进步，降低成本，提高采收率，延长稳产期。力争在2010年以前国内原油产量（能力）保持在国内石油消费总量的60%以上，2020年保持在50%以上。 （三）大力发展天然气，缓解石油供需压力 天然气是优质清洁能源。开发利用天然气对改善我国能源结构，具有重要意义。目前，天然气在世界一次能源消费结构中的比例已达到23.8%。据专家预测，2010年后天然气有可能超过煤炭和石油，成为世界最主要的能源。我国天然气工业起步较晚，发展滞后，目前在能源消费中的比例仅为2.1%，远低于世界平均水平，与亚洲平均8.8%的水平也有较大差距。 发展我国天然气工业已经具备了资源基础和市场条件。根据资源评价，我国天然气资源量为38万亿立方米，预测可采资源量为10.5万亿立方米，现已探明2万亿立方米，储采比为47∶1。预计我国2010年天然气需求量为1000亿立方米，2020年为2000亿立方米。 为实现我国经济、社会和环境的协调发展，必须把加快发展天然气提上议事日程，实现天然气工业20—30年的快速发展。初步规划2020国内天然气产量达到1100亿立方米，引进国外天然气800—1000亿立方米，将天然气在我国能源消费中的比例提高到10%左右。 发展天然气，一要制定整体规划，按照市场经济规律建立和完善价格、投资、税收等政策法规体系，加大政策支持力度。二要加快基础设施建设，尽快形成东西、南北基干管线和支线管网，促进中西部地区资源开发和东部地区能源结构的优化。三要把消费市场开发放在关键地位，加快形成以北京、天津、上海、广州、成都、重庆、西安、武汉及主要沿海城市为中心的区域消费市场。四要积极稳妥地利用国外天然气，适时建设中俄天然气管道，形成跨国资源供应通道，弥补国内资源不足。 在加快发展天然气工业的同时，要重视煤层气的开发利用，促进煤制气和煤炭洁净及煤制油技术的开发和规模化生产；重视替代能源和可再生能源的开发利用。 （四）发展国际合作，积极利用国外石油资源 为适应我国加入WTO的进程，要进一步放开原油进口贸易。一方面，有效利用国外资源满足国内需求。另一方面，通过“两个市场”的并轨，抑制国内高成本原油生产，保护国内资源。要努力实现进口来源、方式、品种、渠道的多元化，分散风险。除海上通道外，要积极开辟和建设陆上进口通道，引进中亚、俄罗斯石油资源。要通过政治、外交途径，改善与石油出口国，特别是中东、中亚、俄罗斯等国家的政府关系，争取签定政府间的长期石油合作与贸易协议。 参与国外勘探开发，分享国际油气资源。要鼓励国内有条件的石油企业参与国际竞争，进行石油勘探开发合作，重点在中亚——俄罗斯、中东——北非等地区形成一定规模的境外石油生产基地，力争2020年海外份额油产量达到5000万吨左右。 还要进一步加强与世界石油生产和消费国政府、国际能源组织和跨国石油公司之间的交流与合作，建立稳定的协作关系和利益纽带。 （五）建立石油储备体系，保障经济安全 石油储备是稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件、保障经济安全的有效手段。日、美等许多石油消费国在经历了石油危机的沉重打击后，经过近20年时间建立起了石油储备体系。巴西、南非、印度等发展中国家也都建立了各自的石油储备。石油储备一般定为90天的进口量。目前，我国尚未建立石油储备体系，现有原油、成品油储罐多属生产和流通的配套设施，难以发挥储备功能，一旦遇到突发事件，处境将十分被动。国内外研究机构普遍认为，未来20年国际油价呈上涨趋势。因此，及早建立我国石油储备体系，可以减少经济代价，有利于我国在国际政治、经济活动中处于主动地位。 根据国际经验和国情，建立我国石油储备体系应实行国家储备与企业储备相结合，以国家储备为主的方针。国家储备由中央政府直接掌握，主要功能是防止和减少因石油供应中断、油价大幅异常波动等事件造成的影响，保证稳定供应。国家石油储备的目标可以定为：2010年保有45天净进口量，即相当于1500万吨原油的储备量；2020年保有60天净进口量，即相当于3500万吨的原油储备量。 企业储备是在与其生产规模相匹配、正常周转库存的基础上，按有关法规承担社会义务和责任必须保有的储存量，主要功能是稳定市场供应，应对市场波动。要通过制定相关法规，国家给予财税等政策支持，加快建立企业储备。 建立国家石油储备，要坚持统一规划，合理布局，规范管理，循序渐进，充分利用现有设施进行改建、扩建。储备的石油可在国家调控下，按一定比例进行商业运作，通过低收高出的办法筹集运行和维护资金。起步阶段宜加大商业运行比例，以减轻国家负担。储备设施的建设资金应以国家投资为主，广开融资渠道，利用政策性贷款、发行债券等多种方式予以解决。建议抓紧研究制定石油储备的规划和实施方案，并列入国家“十五”计划。 （六）厉行节约，提高石油利用效率 我国人均石油可采资源量为世界平均水平的1/6，能源利用效率只有32%，低于国际先进水平约10个百分点。1997年，我国每千美元国民生产总值的石油消耗为0.26吨,大体相当于日本的3.3倍，美国的2倍,印度的1.2倍。 必须实行“开发与节约并重，把节约放在首位”的方针，把节约用油作为国家石油安全战略的重要组成部分，加快建立节约型的石油消费模式，走出一条石油消耗较低、发展速度较快的新路子。 力争2005年全国每千美元国民生产总值油耗量达到印度目前水平，2015年接近美国目前水平。 为此，一要贯彻《节能法》，综合运用投资、财税、价格等经济杠杆，鼓励节油，杜绝和抑制无效、低效的石油消费。二要改善产业结构和产品结构，压缩高耗油产业，淘汰高耗能设备，开发节油型产品，推广应用新工艺、新技术。三要以立法为基础，修订和健全技术标准体系，完善节能、环保等测评指标，建立全国性宏观节油监控网络，定期发布监控信息，对相关设备和产品进行定期的国家抽检。同时，要切实加强行政监督和相关执法队伍建设。 |
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