首页 >> 分析展望 >> 中国城市化的道路与方向 中国城市化的道路与方向 2001年04月29日 　　在改革开放的今天，如何在启动内需的前提下加速城市化进程，需要审时度势，认真思考。实际上中国已经到了处处都要为过去付成本、还代价的时候了。重点之一即中国最具增长动力的东、中部地区乃至待开发的西部地区城镇化布局的整体规划和调整，要有适当的国家都市化整治战略。其中，继续校正城乡偏差，就成为下一步改革和发展的主线。中国的城市化道路必须坚持大中小城市并举和农村城镇化共同发展的方向。有意识、有步骤地推进农村城镇化，大幅度增加农村就业的门路，逐步改变农民的收入来源和支出结构，这样，中国作为大国，他的强大内需潜力就可能充分发挥，中国经济就可能获得长久的持续发展的动力。 　      下一步改革发展的主线     　中国城市化滞后的根本原因是长期存在二元经济格局及体制障碍，要靠改革和发展的长期努力才能最终解决问题。 　  在改革开放之初，乡镇企业的前身社队企业吸收农村非农就业仅不足 2000万人，而且是在长达 20年人民公社曲折发展中迫不得已才实现的水平。工人做工，农民务农，一道户籍制度，将城乡明显分割成两个社会，传统和现代。二元结构下人民公社的体制设置，客观结果之一，就是只解决少部分人的现代化问题，同时，少部分人的现代化的原始积累要靠多数人提供。传统农村社会的保留成为现代城市社会的存在前提。这是解释 1949年－1978年中国城市化率由 10.64%上升到 17.92%，年均仅增长 1.81%的根本原因。长达 30年城市化率只提高了 8个百分点，换句话说，城市人口只增加 1个亿，而同时，农村传统社会人口却增加了 3个亿，当时全国绝对贫困人口达 2.5亿，占总人口 26%；结果 1.7亿城市人口密集在 220个城市中，特别是其中 20.45%的人口偏集在 45个大城市中。另一方面，全国 82.08%的人口分散广大农村，成为排斥在工业化进程之外的贫穷人口。今天的改革开放是建立在原有体制设计下无法运行下去的基础上，是源于人为划分的传统社会首先难以为继，一句话，因为农民吃不饱肚子。因此，为解决农产品供应问题，解决农民积极性问题，党和农民一起探索成功了“包产到户”和“包干到户”的道路，也就是目前定义的家庭承包经营责任制。但农民并不局限于此，剩余劳力、剩余时间、剩余产品支配权的获得，成为农民向非农产业进军的强大动力，成为使都市化加速的基本力量。  　 改革开放以来，我们走上一条独特的城市化道路———农村城镇化。开始矫正以往城市化的发展偏差。自 50年代初到 80年代初，中国城市化进展缓慢，甚至出现城市数量的减少，其中小城市由 115个减少到 105个，小城镇出 5400个减少到 2900个。在 80年代改革开放以来，随着工业结构大调整，乡镇企业蓬勃发展，一大批崛起的小城镇开辟了城市化的新进程。1983－1986年，每年平均设镇 1600个左右；1987－1991年，每年平均设镇 350个左右。累计 80年代小城镇净增加 8192个。乡镇企业异军突起，农村工业化进程打破了城乡分割的体制。截止 1998年，乡镇企业的增加值已占全国国内生产总值的 27.9%。整个乡镇企业吸收劳动力就达 1.25亿，占目前全国城乡非农就业总数的 35.7%。其中乡村 50%的新增非农就业集中在县城、建制镇和集镇周围，初步形成了约 1.7亿的农村小城镇人口（其中标准的城市人口约 1亿）。每年小城镇建设方面的农民投资达 700－ 1000亿元，分布在 4.5万个乡镇上。用仅占全国基本投资 4.6%的资金，形成了相当于全国 37%的城镇人口（口径同上），有效地分流了大中城市发展的压力，弥补了国家资金紧张的不足，拓展了城乡商品市场，拉动了城市化需求。  　 在改革开放的今天，如何在启动内需的前提下加速城市化进程，需要审时度势，认真思考。1998年的洪灾唤醒了人们的环境意识。但我们同时应意识到流域上游生态破坏源于流域下游发展模式、增长效益变革滞后和恶化。这就使我们在东西关系的把握上有可能缺少支点。有人仅仅从分配角度考虑问题，希望靠转移支付既解决贫困问题又解决生态环境。但核心是必须解决增长动力问题，否则，再来一次抽肥补瘦，会是得不偿失。实际上中国已经到了处处都要为过去付成本、还代价的时候了。现在应该是在国土整治上做文章的时候了，这不仅包括西部荒漠化、石漠化治理，而且应重点包括中国最具增长动力的东、中部地区城镇化布局的整体规划和调整，这一地区要有适当的国家都市化整治战略。其中，继续校正城乡偏差，就成为下一步改革和发展的主线。  　 中国的城市化道路必须坚持大中小城市并举和农村城镇化共同发展的方向。可供选择有以下几点。 　  确定城市带，划清都市圈  　 城市带即在城市化的战略中要坚持沿海、沿江和沿线的长远战略格局。目前能够首先获得共识的是北起珲春经大连包括环渤海，走烟台、青岛穿连云港到上海，再南下杭州湾经宁波、温州直达台湾海峡沿岸，从厦门绕至汕头连接大亚湾途径香港进入珠江口到达珠海、澳门，最后通过粤西沿岸和湛江到达北海、防城港。数千公里海岸线应该是未来最大的城市带。其次，沿长江两岸沿线，和沿欧亚大陆桥的沿线（即东起连云港西至赫尔果孜口岸），要让内陆的城市向这两线集中，即今后 50年乃至 100年内的城市发展的百分之七十要靠近这两条线。这一战略的要点是沿海和沿江铁路必须加速发展，才可能构建未来城市带的骨架。  　 都市圈即包括五大城市群，其整治战略是指辽东半岛的都市圈、环勃海京津都市圈、山东半岛都市圈、长江三角洲都市圈、珠江三角洲都市圈，要有这五大都市圈的全面的城镇体系改造规划，改造期内可适当控制人口进入，然后逐步放开；与此同时，还可适时启动成渝都市圈的建设，拓展以武汉为中心的都市圈，对福建省的厦漳泉都市圈建设也不要忽视。这是整个中国的多方位的增长极，必须认真培育。  　 在此整体规划的基础，去设计此外地区的大、中、小城市的建设方针和具体的规划方案。这应该是十个五年计划乃至未来 15年城镇化发展方针要着力解决的问题。  　 三条道路共同发展  　 无论中国的城市化如何走，是大城市为主，还是中小城市为主，小城镇发展都将有不可替代的作用。这是中国多元城镇化道路选择中必然要走的三条道路。事实说明任何一条道路都不可偏废。中国未来 20年将是劳动力供给最充裕时期，应该是增长速度较高，发展成本较低的时期，选择三条路共同发展，就是为分担不同的风险，发挥各自的优势。  　 据测算，农村未来 20年仍将有 1.2－1.8亿剩余劳动力，目前进入农村非农产业和流动就业的将近 2亿劳动力，总计就是 3.8亿农村人口要在今后十几年内大部分逐步脱离土地进入城镇。这将是今后中国多元城镇化道路劳动力供给的主要来源，引导安置得当既可为大城市发展提供高素质低成本的人才，也可为中小城镇提供更多发展机会，缓解产业升级换代的就业压力。据 1998年中国的城市化率统计，现城镇人口有 37942万，其中有城市户口的 32850万人，也就是说在城市设区的地方有农村户口 5092万人。据推算，1998年小城镇人口 16984万，其中非农业户口人数约 1亿人，那么，小城镇以上的大中小城市人口就只有 27942万人。如按国外标准统计，我们的小城镇人口占城镇人口比重只有 37.8%，比通常标准低 7.2个百分点，就是说少吸纳了 3235万人，按城镇消费品人均消费额计，相当于内需少了 2063.72亿元。如果到 2015年中国的城市化率能够达到 45%，加上现有的小城镇要上档次，提高质量和规模，未来小城镇发展可以容纳 28900万人口，超过目前大中城市的人口总和，将比目前小城镇人口增长 70%，仍吸收了未来农村剩余劳动力的 40－50%。到那时，以乡镇企业为代表的农村非农产业将基本集中在小城镇里；农村的第三产业将有长足发展，就业人数可能超过第三产业；小城镇所提供的新增就业岗位不少于 7000万个，比目前的农村流动人口还要多。未来的小城镇将主要是中小企业、第三产业发展的基地，特别将成为各种中介组织、金融组织以及营销组织的天地。因此，在城镇化加速发展的近几十年内，小城镇发展是关键时期，必须予以高度重视。  　 重点在小城镇的扩容  　 如果我们不尽早规划，引导发展，要么超大规模城市密集发展将激化矛盾；要么过于分散孤立形不成规模分工的小城镇遍地开发也会使经济缺乏活力。目前重要的不是追求小城镇的数量，可以说数量增长的高峰期已过。小城镇发展的数量将在未来 15年内达到其上限，平均每年发展数量以不超过 450个为宜。要把重点放在追求小城镇扩容上，有规模才有集聚效应。在 15年内可以集中发展 1万个中心镇，平均每县 3至 5个，可将未来新吸纳人口的 50%，约 6000万人集中在这里；另外，还可以由目前平均每个小城镇 0.3平方公里扩大到 1平方公里，按每平方公里投资 1亿元计划，2万个小城镇中有 70%扩容，则可能需要投资总额 9800亿元。15年平均下来，每年就要有 650亿元，如果计算带动效应，则每年有不少于 2000亿元的投资，每年约可增加 800万人的消费。新增消费额至少每年可有 360－400亿元，相当于农村市场扩大，每年增长两个百分点，长期累计将非常可观。因此，扩大农村消费与增加民农民收入，发展小城镇和促进农村就业是相辅相成的城乡协调发展战略，这是相当长的历史时期必须坚持的方针。  　 以上这一切，只有在国家的统一指导下才可能见成效。21世纪与 20世纪中国城镇化发展的区别就在于，要增加国家意识的支持、指导力度。要在全国金融改革深化进程中加快改革投融资体制，特别是要多方面筹集小城镇建设的中长期投资资金，因为，如果都市圈战略进入整治阶段，其中靠市场机制即可调动方方面面的积极性。而小城镇发展则不是这样，按市场规律发展小城镇是要有前提的，第一是有利于大中城市合理布局协调发展；第二是在城乡二元体制能够和可以打破之后。在此意义上，仅用经济规模效益比较大中城市和小城镇发展的优劣，而不考虑体制和发展转型的综合效益是非常片面的。今后，农业保护资金的投入、农村基础设施建设的投入都应有一定的比例向小城镇发展倾斜。条件具备可以设立促进农村就业发展基金，组织大范围的小额信贷，支持农村各种民间的创业发展；也可以比照乡镇企业信贷占全国总信贷 6%的比例规模，另外设立小城镇的中长期信贷资金，有条件的话，可以财政贴息，以逐步形成多元的、有投资回报的发展机制。通过国家制定统一规划，逐步实施。类似农村电网改造、农村通讯设施建设等都可以纳入其中。使国家的各种渠道以工补农资金，由过去单纯的补农业生产变为补农业、农村基础设施建设，补农村的经济和社会发展。有意识、有步骤地推进农村城镇化，大幅度增加农村就业的门路，逐步改变农民的收入来源和支出结构，这样，中国作为大国，他的强大内需潜力就可能充分发挥，中国经济就可能获得长久的持续发展的动力。这是中国今后的发展和矫正城乡偏差必须长期坚持不懈的方针。 【关闭窗口】